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生态环境督政问责制度体系构建研究

减小字体 增大字体 作者:王政 杨晓婉 刘湘 华冰群 武文文  来源:本站整理  发布时间:2019-9-28 15:24:26


王政 杨晓婉 刘湘 华冰群 武文文

摘要:文章在阐述生态环境督政问责制度的概念、规范依据和现实背景的基础上,分析指出生态环境督政问责最重要的功能是落实地方生态环境责任,是在加强生态文明建设的背景下自上而下主动进行的制度建设。对“同体性”生态环境督政问责和“异体性”生态环境督政问责需要解决的具体问题,包括督政问责的对象、督政形式、组织载体、问责事由及问责程序进行了深入分析。最后分析了生态环境督政问责制度完善的立法路径。

关键词:生态环境;督政问责;制度体系

生态环境督政问责是既包括通过考核、督查等方式发现地方党委政府在生态文明建设中存在的问题,督促履责,也包括通过问责追责,形成压力传导的制度体系。行政问责的初衷主要是回应社会诉求,但生态环境督政问责最重要的功能是落实地方生态环境责任,是在加强生态文明建设的背景下自上而下主动进行的制度建设。

一、 生态环境督政问责的规范依据

生态环境督政问责建立的基础在于地方生态环境主体责任,这一责任在规范上源于《宪法》、《环境保护法》等法律法规的规定。在法律规范上,我国环境立法特别是宪法并没有采取明确确认环境权,进而由环境权生发出“客观法”效力,进而产生国家生态环境保护义务的法律规范路径。而是直接规定了国家生态环境保护义务,并明确为基本国策,以生态环境与经济社会发展相协调确立为根本原则,从而使地方政府成为地方生态环境责任主体,为本行政区域的生态环境质量负责。同时,在《中国共产党党章》和“十八大报告”通过生态文明建设融入“五位一体”全方位建设的政策宣示,赋予了地方政府生态环境的主体责任的政治涵义。

二、 生态环境督政问责的现实背景

我国正处于工业化中后期和城镇化加速发展的阶段,由于高投入、高消耗、高污染的传统发展方式没有根本改变,中国在经济快速增长的同时,也付出了很高的代价,生态环境不断受到严重损害,这些问题的出现往往与党政干部的失职、渎职有着直接联系。国家虽然早已建立起领导干部问责制度,但现行的问责制度还不够完善。可持续发展理念和战略的贯彻实施情况在干部政绩考核中权重低、作用小,执行不严格。一些对生态环境损害负有责任的领导干部,没有收到应有的追责。当前急需进行完整的制度体系建设,落实地方政府在生态环境方面的主体责任,督促党委政府及相关部门积极履职,使生态环境保护与经济社会发展相协调。

三、 生态环境督政问责制度体系基本构成

生态环境督政问责制度是一个包括“同体性”督政问责、“异体性”督政问责,及相关配套制度的制度体系。“同体性”督政问责是指上级党委政府自上而下对下级党委政府、相关职能部门及其工作人员履行生态环境保护主体责任的情况进行监督和责任追究。“异体性”督政问责是指党委政府系统以外的人大、司法、媒体、公众对党委政府、相关职能部门及其工作人员履行生态环境保护主体责任的情况进行监督和责任追究。两者的区分主要在于督政问责主体的不同。

在當前生态环境督政问责制度体系中,“同体性”督政问责是主要机制,而“异体性”督政问责是辅助机制。一方面,生态环境领域的行政事务专业性、技术性较强,“异体性”的外部监督难以深入细节,而“同体性”内部监督则可以深入生态环境行政流程的各个环节,更加熟悉行政裁量的范围与幅度,对行政失效的问题与原因也更为熟悉,“同体性”督政问责因此具有高效、直接的优势。另一方面,“同体性”督政问责在形式上主要是“对上负责”,“异体性”督政问责能够因主体的独立性而减少利益关系的牵制,符合民主政治的要求,能够增强生态环境督政问责制度的公开性和监督力度,提高制度的公信力。

四、 “同体性”生态环境督政问责

1. 督政问责对象。从环境保护相关法律法规和党内法规来讲,地方各级党委和政府对本地区生态环境负总责,职能部门要承担相应的监管职责。从党的路线方针政策和节约资源、保护环境的基本国策来讲,各级党委政府、相关职能部门及其工作人员都应按照要求主动将生态文明建设纳入日常工作,使生态文明建设能融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。因此,要破除我国在生态环境保护领域一直存在认识误区,即认为环境保护只是环保部门的事,资源保护只是相应的资源行政部门的事,或者生态环境只是政府的事,问责与党委无关,使生态环境督政问责对党委政府、相关职能部门及其工作人员进行全面覆盖。

2. 督政形式。生态环境的督政形式主要有侧重于过程控制的生态环境督查制度和侧重于目标管理的生态环境绩效考核。生态环境绩效考核是确定结果需要追责后往前追溯决策和执行责任,而生态环境督查更强调及时发现决策和执行环节的错误并进行追责。两种生态环境督政形式各有侧重,构成了一个较为完整的控制体系。

(1)生态环境督查制度。生态环境督查是在生态环境治理领域开展的一种自上而下的“运动式治理”,目的是通过打破原有的科层制结构,扭转地方重经济建设轻生态环境的惯性思维,落实地方政府生态环境主体责任。

目前生态环境督查主要针对土地、污染等问题,还没有实现对生态环境要素的全面覆盖。生态、环境、资源三者之间是相互依存和相互影响的关系,以水为例,目前水环境质量差、水资源保障能力脆弱、水生态受损严重,解决这一系统性问题,不能只在减少污染物排放上做文章,还需要做“加法”,即节约用水提高用水效率,保障生态流量,系统性促进水质改善。而目前部分地区水资源不合理调度问题非常突出,在水电站、水库、拦河闸坝运行调度过程中往往忽视下游流域生态流量需求,造成环境容量下降,严重影响了水生态环境。因此,改善水环境,需要统筹水污染治理、水资源管理和水生态保护,而生态环境督查也需要全面覆盖相应的行政领域。

(2)生态环境绩效考核。生态环境绩效考核制度的核心是改变过去只注重经济指标的做法,将生态环境绩效纳入政绩考核。在制度体系上,生态环境绩效考核制度包括专项考核和综合考核。专项考核是在生态环境领域自上而下对专项生态环境保护的任务考核,如“实行最严格水资源管理制度考核”、“大气污染防治行动计划实施情况考核”等。综合考核是指在生态环境领域有关专项考核的基础上综合开展的生态文明建设目标评价考核。依据《生态文明建设目标评价考核办法》,对地方党委和政府的生态文明建设目标评价考核分为年度评价和五年规划期结束后的目标考核。

在生态环境绩效考核中存在的问题主要是考核体系与指标的分散与凌乱,考核激励不足。今后在设置考核体系和指标时,一要以明确政府及相关部门生态环境职责为基础,整合不同考核体系和指标,二要突出实用性,即让考核体系和指标与基层管理和执法紧密联系,增强二者的相关性。同时,要加大部门之间在监测数据上的协调与共享,避免交叉重复,统一考核数据来源和数据要求,让不同考核体系中针对同一管理和执法目标的考核指标相统一。要规范考核结果运用,明确考核结果公布时间、范围、方式。充分发挥考核结果的激励作用,在对考核优秀进行奖励补助时,应减少对地方资金配套的要求,同时增强职能部门对资金使用的决定权。设计针对个人的经济奖励机制,特别是要激发基层管理和执法人员的积极性。

3. 组织载体。生态环境督政问责需要进行组织载体的创新,生态环境督政问责的组织创新可分为三方面:第一是地方应成立生态环境保护委员会,落实党委政府的生态环境主体责任,同时对相关职能部门的履职情况形成常态监督;第二是完成环境监察监测垂直管理改革,实现环境保护主管部门的统一监管职责,通过环境

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