关于魏玛“福利国家”的理论综述

        
孟钟捷，华东师范大学历史系讲师，历史学博士

 中图分类号：K516.43　文献标识码：A　文章编号：1005-605X(2008)05-0005-07
    魏玛共和国在德国历史上第一次大规模施行福利国家原则。西方史学界普遍认为，尽管这种尝试最终失败，但是“从政治观念上形成福利国家却是魏玛的社会成就之一”①。本文关注的正是这种实践的早期情况②。这里的问题是：共和国究竟是在怎样的历史背景中踏上福利国家建设之路的？其福利国家的早期实践包括哪些方面？这些实践活动对于魏玛初期的社会稳定产生过怎样的影响，同时对于德国社会的后继发展又埋下了怎样的祸患？
    一、战后初期德国社会的多重危机与福利国家建设的必要性
    第一次世界大战的结束在德国引发了政治、经济与社会的多重危机。
    由俾斯麦创建的君主制帝国遭到颠覆，自负的威廉二世在一片楚歌声中仓皇退位，统治权力空缺。社会民主党和独立社会民主党共同组成的临时政府(时称“人民全权代表委员会”)虽然暂时接掌政权，然而两者却在行政、军队归属与国家形式等问题上不断发生冲突，以致权力新格局无法形成③。正是在这一背景中，新国家的权力合法性受到置疑，社会力量由此勃发，试图规避官僚机构的管制，自行达成合作协议。劳资利益团体于1918年11月15日签订的《斯廷内斯—列金协议》正是战后德国政治危机的产物之一。
    1916年以来形成的“战时经济”体制(Kriegswirtschaft)在德国战败后全线崩溃，主要原材料产量直线下降：1919年的硬煤产量只有1913年产量的61.4％，钢铁产量下降到1913年的39.9％，水泥产量为30.2％④。更严重的是，多达600万的复员军人对国内的劳动市场形成了巨大威胁。一位工会领袖曾在1918年10月公开表达了他对于德国未来经济的悲观情绪：“我现在不相信在可预见的将来，我们能有充分的自然资源去拯救德国经济，并且雇佣从战场上回国的劳动力”⑤。
    战争引发的社会危机也在蔓延中。缺少父母管束的青少年“整日无所事事”，“变得更为反叛”⑥；由于货币紧张造成大量依靠领取社会救济金或补助金生活的人陷入生存危机中，即便在1920年初，在153.7万名伤残军人与194.5万名战争受害者中，也只有10％的人得以领取政府颁发的抚恤金⑦；战时经济转移了大量住房建设的资金和劳力，低婚配率与生育率的出现使帝国政府忽视潜在的住房需求，住房建设停滞，而战后伊始出现的高婚配率促发了住房危机，到1918年11月底，住房缺额达80万间，这种情况还进一步影响到工业区的生产恢复⑧。
    在上述一系列危机的压力下，魏玛共和国采用“福利国家”模式便不仅仅是对于俾斯麦社会立法传统的简单延续，而是一种力图控制并解决危机的手段。换言之，共和国政府的福利国家建设有其必要性。这主要体现在以下两方面。
    第一，政府权力亟待合法性认同。革命缔造的共和国政府始终在1918-1919年的代表会运动中沉浮不定，即便通过1919年初的国民议会选举，民众对于政府的不信任感仍然在各种场合出现。新政府需要借助福利政策介入劳资利益团体的谈判中，彰显政府的仲裁角色；它也需要借助福利政策介入经济决策中，刺激经济迅速复兴；它更需要借助福利政策介入社会问题中，充当弱势群体的保护人。
    第二，社会期待稳定。虽然像德国这样的工业社会“普遍存在了一种敌视革命的‘反对混乱之反应’”⑨，革命造成的社会动荡并未造成太大的混乱，但由革命提出的诸多社会问题仍然摆在新政府面前，例如工人的劳动时间问题、社会化问题等。如何借助福利政策稳定社会便成为新政府的执政目标。这一点也反映在1919年2月6日社会民主党制定的《行动方案草案》中⑩。
    正是在这样的历史背景中，共和国政府开始了它的福利国家建设之路。
    二、福利国家建设的第一次高潮(1918-1920)
    魏玛共和国的福利国家建设在1918-1920年间掀起过第一次高潮。从1918年11月9日临时政府成立开始，为应对革命大众提出的各种要求以及复员进程中出现的各种问题，魏玛政府不断颁布各种紧急令与法规，逐步确立福利国家原则。随着革命在1919年秋偃旗息鼓，复员在1920年4月正式结束，这次福利国家建设高潮也走向终点。概括说来，在这次建设高潮中，魏玛政府主要从以下五方面探索构建福利国家之路：
    首先，规范劳动市场。
    早在战争后期，帝国政府已经开始筹划规范劳动市场的举措，以备安置复员军人，让战时经济平稳过渡到和平经济。如1918年初，柏林的战争办公室就命令地方机构“尽可能地收集关于劳动市场需要哪种类型的工人之信息”(11)。革命爆发之前，一部分复员军人事实上已经回到战前工作岗位，另一部分熟练工人也从军工厂转业到煤炭工业中(12)。然而战争的突然结束与革命的不期而至打乱了政府的原有部署。面对大量回国的复员士兵，新政府不得不采取强硬手段，保证劳动市场的稳定与繁荣。
    一方面，政府使用“强制安排”的手段，禁止解雇行为，并由政府主导重新就业工程。1918年11月21日，经济复兴部发布《和平生产转业令》，赋予政府“在必要时停止任何战争物资生产”的权力，同时要求企业主必须配合政府行动，“避免任何形式的解雇行为”(13)。两天后颁布的《工兵代表会条例》规定，复员军人与军用企业工人一律由国家职业介绍机构负责安排就业；建议失业者从事农业生产或者充当装卸工；必须确保现有军用企业的就业率，加快企业转型(14)。12月9日的《职业介绍令》要求地方政府必须成立非盈利性的职业介绍机构，以“平衡劳动市场的供需关系”(15)。
    另一方面，政府通过各种渠道暗示企业主可以采取削减妇女职位与减少劳动时间等方式，增加就业岗位。战争期间，妇女就业的比例上升了52％，而男性就业率则下降了25％，工业领域中的妇女就业率一度达到2/3(16)。战后初期，政府不断宣传妇女的家庭职责，引导妇女回家。到1919年底，妇女就业率降低到38.6％，只比战争爆发前夕略高一些(17)。1918年11月23日颁布的《劳动时间令》虽然意在保证8小时工作制，然而其另一目标是希望藉此减少劳动时间、增加轮班次数来保证就业率(18)。
    其次，协调劳资关系。
    在劳资利益团体达成《斯廷内斯—列金协议》之前，帝国政府早于1916年的《为祖国志愿服务法》中即已设想通过工人委员会和职员委员会“维护企业内部和谐”(19)。然而由于该法具有服务战争的色彩，因而被反战工人视作战争枷锁，1917年后的大罢工以及1918—1919年革命中的各地代表会都曾不断提出废除该法的要求(20)。
    《斯廷内斯—列金协议》达成之后，魏玛政府马上察觉到劳资利益团体试图“挣脱控制”的倾向。尽管迫于形势，政府批准了协议内容，并同意任命由劳资利益团体共同提名的约瑟夫·克特(Josef Koeth)担任经济复兴部部长，然而政府随即采取行动，积极介入到劳资关系的协调中。
    政府的第一步是于1918年12月23日发布《合同法令》，让劳动部获得协调劳资矛盾与最终裁判权，它规定“劳动部有权对那些被证明在合同领域或劳动条件规范方面违反合同的事件进行宣判；它可以对劳动合同的适用范围和劳动形式，……在劳资双方没有参加谈判的情况下，介入其中……它的判决是终审判决”(21)。
    尽管政府在1919年3月12日与中德地区罢工者签订的《魏玛协议》中曾经向后退了一步，同意在劳资争议产生时，“提请一个由劳资团体双方组成的特别协调机构来处理”(22)，但是在不久之后出现的《矿区企业代表会临时工作条例》中，政府再次强调“由国家特派员主持的劳资对等组成的委员会将解决所有纠纷”，从而把国家干预权力重新安置到劳资关系协调中(23)。
    政府的关键一步则是1920年2月4日正式施行的《企业代表会法》。在这一法规中，政府在劳资关系问题上的决断权被正式确立下来。