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行政公文制度化管理的缺失及其完善-基于公文演进历程的思考

减小字体 增大字体 作者:于健慧  来源:本站整理  发布时间:2010-3-14 13:04:32


[摘要]本文回溯了我国行政公文制度化管理的历史过程和沿革,分析了导致行政公文制度化管理缺 失的原因,提出从重塑行政公文制度化管理的价值理念、强化人们运用行政公文处理的相关制度的能力、建 立健全行政公文非规范化处理的责任追究制度等路径来完善行政公文制度化管理.
    [关键词]行政公文;演进历程;制度化管理 
Abstract:
Based on the review of the history process and evolution of institutionalized management on administrative documents in China,as well as an analysis on reasons of leading to the absence of institu- tionalized management on administrative documents,this article puts forword ways to promote an institu- tionalized management on administrative documents,by rebuilding management values,strengthening people\'s capacity,and establishing an accountability system.
    Keywords:Administrative Document;Evolution Course;Institutionalized Management 
近年来,随着我国行政公文管理法规的不断修 订与完善,行政公文制度化管理也有了很大程度的 进步,行政公文在行政管理进程中,也在发挥着越 来越重要的作用。但由于一些历史和现实的原因, 行政公文制度化管理仍然存在着诸多不足,进一步 剖析并加以解决这是一个现实的需要与选择.
    1行政公文制度化管理的历史过程(沿革)① 探寻我国行政公文发展的历史,最早的行政公 文可追溯到殷商后期的甲骨文。殷商后期几个王朝 (约在公元前1300年至公元前1100年左右)奴隶 主的文告,可以说是我国有据可查的最早公文。②也 就是说,从那时起,公文已经作为国家管理工具开始彰显其使命。正如斯大林所说:“生产往前发展, 出现了阶级,出现了文字,出现了国家萌芽,国家进 行管理工作需要比较有条理的文书……”③ 如果从殷商甲骨刻辞算起,行政公文发展到今 天,既是一个不断发展完善并走向成熟的历史过 程,也是一个作为国家管理工具而不断被加以规 范,不断被明晰其管理的过程.
    1.1秦汉时期 秦统一中国后,建立了封建专制集权的中央政 权,实现了“书同文”。政治的统一和文字的统一,也 为公文的统一创造了条件。特别是由李斯等人制定 了公文的程式,明确了公文写作的一系列规定,产生了“避讳”、“抬头”、“用印”等制度。如,公文行文 的开头用“臣菖菖言”,结尾用“臣菖菖诚惶诚恐”, 遇到“皇帝”字样时,则须另起一行顶格书写。这些 有明显等级观念的公文格式,被以后的历代王朝沿 用。这就是当时起草公文必须遵守的规则,否则会 带来杀身之祸.
    汉朝不但承袭了秦制,而且在此基础上进一步 发展了公文行文规则。如,在公文文体的分类和格 式方面又有了新的规定,并从行文方向这个角度对 公文进行了分类,有了上行文和下行文的区别。上 行文是臣对君上书时用的,主要有章、表、奏、议;下 行文是君给臣的文书,主要有制、诏、策、敕。在表述 上也采用相对固定格式,为公文行文方向程式化开 了先河.
    1.2魏晋南北朝时期 这一时期历时大约400年,在我国整个应用文 发展的历史上占有重要地位,特别是在应用文写作 理论上的探索和研究,为后来公文的发展奠定了坚 实的基础。最具代表性的应用文理论成果主要有: 曹丕的《典论·论文》高度地概括了文章的社会功 能,即“盖文章经国之大业,不朽之盛事”。尤其是曹 丕还对文章作了分类,把文章分成四科八体,即“奏 议、书论、铭诔、诗赋”。在古代文体学研究上具有开 创意义。陆机的《文赋》则在曹丕提出的四科八体的 基础上把文体扩展为应用十类。而这一时期特别贡 献应属刘勰的《文心雕龙》,该著作对34种文体给 予了评论,这其中大部分是应用文(有相当一部分 属公文),而且对每一文体名称、功用、源流、构成要 素、写作要求及注意事项,均作了阐述,至今仍具有 启示意义.
    1.3隋唐宋时期 这一时期,是我国古代应用文,也是公文发展 的高峰期。隋文帝曾诏令“公私文翰,并宜实录”,对 应用文的发展,特别是为形成良好的文风起了积极 的作用。到了唐宋时期,古文运动涌现出的名家名 篇,则更是助推了应用文的发展。如魏征的《谏太宗 十思疏》、韩愈的《祭十二郎文》、柳宗元的《段太尉 逸事状》、欧阳修的《谢致仕表》、王安石的《上仁宗 皇帝言事书》、《答司马谏议书》等都是情文并胜的 名篇.
    1.4元明清时期 元、明、清,是我国古代应用文稳定发展时期.
    随着封建王朝中央集权的极端化,公牍文书更为严 格,应用文文体趋于定型化。如,清代规定了上奏的 本章均须贴黄,还增加了外交文书的照会等。④ 1.5辛亥革命以后的历史时期 这一时期是应用文由古体到新体的巨大变革时期。仅从行政公文来看,1912年南京临时政府颁 布了第一个公文程式条例,废除了几千年的封建王 朝沿用的公文体式,确立了新体式,而且规定公文 写作要用白话文,加标点符号。但繁文缛节的窠 臼仍然存在.
    新中国成立后,中央人民政府政务院在1951 年9月29日发布了我国第一个有关行政公文规范 化管理的法规性文件,即《公文处理暂行办法》;此 后分别于不同时间对公文的规范化管理的规定或 办法做了调整,第二次是在1957年10月3日由国 务院秘书厅发布了《关于公文名称和体式问题的几 点意见》,第三次是在1981年2月27日,由国务院 办公厅发布了《国家行政机关公文处理暂行办法》, 第四次是1987年2月18日由国务院办公厅发布 了《国家行政机关公文处理办法》,第五次是在1993 年11月21日由国务院办公厅修订发布了《国家行 政机关公文处理办法》,第六次就是2000年8月24 日由最高行政机关国务院发布的《国家行政机关公 文处理办法》(以下简称新《办法》),即现行的管理 办法。可以说,这个新《办法》是21世纪我国行政公 文处理工作应该遵循的纲领性文件,而这个纲领性 文件的最终实施取决于制度的完善与严格的制度 化管理.
    由此看来,经过这样一个漫长的历史过程,我 国公文管理逐步走上了制度化的道路.
    2导致行政公文制度化管理缺失的原因 历朝历代的公文之所以在国家管理中发挥着 重要的作用,就是缘于它在体制中制度化的运用.
    制度就是指要求人们共同遵守的、按一定程序办事 的规程。而制度化管理就是强调在管理中事事处处 都有规章制度约束。任何个人、组织,其实都是处在 特定的制度体系中,受其制约。俗话说:“没有规矩, 不成方圆”,但有了规矩,也未必成方圆。纵观我国 行政公文制度化管理的进程,总体上呈现为官方制 定的相关制度与民间约定俗成并行的一个态势,难 免有制度的缺憾以及与制度相背离或矛盾的地方.
    因此,制度化管理是一个日臻完善的过程。为什么 现行的行政公文制度化管理会缺失呢?究其原因是 多方面的。具体阐述如下: 2.1公文写作与处理中“以吏为师”的传统积习 的影响 秦始皇三十四年(公元前213年),采纳丞相李 斯的建议,在焚书的同时,禁止私学,规定“若欲有 学法令,以吏为师”,实行“以法为教,以吏为师”的 教育制度。“以吏为师”即整个社会除文吏外再没有 具备文字能力的人,人们要学习文字,只能向文吏 学习。历朝历代在行政公文的运行中虽然一直致力于制度化管理,但是,由于公文这种特殊文体的技 能与技巧传承就是采用了“以吏为师”的模式,使其 匠艺的观念与色彩很浓,至今还普遍存在于人们的 头脑中,再加之经过长期实践形成的为人们接受的 一些处理方式、方法,人们在操作时更钟情于习以 为常,当制度挑战约定俗成的时候,人们往往漠视 当下制度的约束,这严重地制约和阻碍了行政公文 规范、科学的处理.
    2.2公文制作过程中责任意识的缺失 公文,是处理公务、管理事务的一种书面文字 工具。作为一种管理工具,它的制作主体是指依法 成立并能以自己的名义行使权力和承担义务的组 织和个人。

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