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党政机关公文种类适用范围辨析

减小字体 增大字体 作者:吴亚才  来源:本站整理  发布时间:2013-6-27 18:57:51


 《党政机关公 文处 理 工 作条例》 (下 简称 《条例》) 规定 了 15 种 公文 ,分 别 是 决议 、决 定 、 命令 (令)、 公报 、公 告 、 通告 、意 见 、 通知、通 报 、 报告 、请示 、 批复 、议 案 、 函和 纪 要 。如 何使用这 15 种公文 ,是 党 政 机关 工 作 人 员 面临的 一 个 实 际问题,因此有必要对其适用范围进行仔细辨析,确保正确选用。

    辨析之一:党的机关和行政机关是否适用所有文种《条例》 规定的 15 种公文是否全部适用于党的机关和行政机关呢?回答是否定的。对于 《条例》 规定的 15 种公文不能作机械简单理解,如果认为凡是 《条例》 规定的文种,各级党的机关和行政机关一概适用,则是错误的。党的机关和行政机关性质不同、机制有别,还有等级之分,在工作中应该选用与此相匹配的文种。

    党的机关是按照党的章程成立的。 《中国共产党党章》 规定,“党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体”,“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定”。国家行政机关则是依法行使自己的职权。

    我国宪法规定:“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”同样道理,地方各级人民政府实行省长、县长、乡长负责制。

    党政机关各自性质与内部体制的不同,决定了在使用 15 种公文时有一定差别。“命令 (令)”显然只适用于实行首长负责制的行政机关,而不适用于实行集体领导的党的机关,所以 《条例》 规定“命令 (令) 适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员”。“议案”作为各级人民代表大会行使国家权力的工具,自然只“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项” (《条例》 第八条),并不适用于党的机关。党政机关联合行文时,自然应当选用双方都适用的文种,而不能选用只适用于一方的文种。比如,党政机关联合发布“条例”“规定”时,适宜用“通知”,不宜用“命令 (令)”,而行政机关单独发布“条例”“规定”时,则适宜用“命令 (令)”。

    党政机关有等级高低之分。党的机关上有中央委员会,下有基层党支部,中有各级党委及其所设工作机构。行政机关上有国务院,下有乡镇人民政府,中有省、市、县等人民政府及其内设机构。不同等级的机关在选用文种方面也是有差别的。15 种公文的排列顺序具有明显的层次关系,依次是决议、决定、命令 (令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。决议、公报、公告适用于重大、重要事项,一般由高级机关选用,中低级机关则不宜使用,其他文种则具有较大的普适性。

    总的来讲,机关层次越高,能够使用的文种越多;

    层次越低,能够使用的文种越少。

    各级党政机关内设机构在文种选用方面具有一定的局限性,至少不宜使用公报、公告、通告等文种。这是在制发公文时应当注意的。

    辨析之二:同级机关如何正确选用文种对于某一个具体机关而言,何种情形适用于何种公文是机关工作人员在起草公文时必须考虑的问题。行文机关与受文机关之间一般构成三种权力位次关系:行文机关的上级机关即领导机关,行文机关的下级机关即被领导机关,行文机关的同级机关或与行文机关不在同一组织体系中的机关即无领导关系的平行机关 (比如同级人民政府职能部门之间,甲省某厅与乙省某厅或某县之间)。按照这种权力位次关系, 《条例》 规定的15 种公文可分为下行文、上行文、平行文和多向文四种类型。分清了公文类型与运行方向,在选党政机关公文种类适用范围辨析□吴亚才用文种时可以避免大的错误。

    下行文是上级机关向下级机关所发出的公文,包括决议、决定、命令 (令)、公报、公告、通告、通知、通报、批复、纪要。这 10 种公文又可以分为纯粹的下行文和兼有向社会发布性质的下行文,前者包括决议、决定、命令 (令)、通知、通报、批复、纪要,后者包括公报、公告、通告。

    上行文是下级机关向上级机关所发出的公文,有报告、请示、议案三种公文。“议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项”,从提请人大审议的性质看,包括请求批准的含义,两者之间虽然是“同级”,但人大处于更高的权力层次,因此“议案”具有“请示”的性质,应属于上行文。

    平行文是向无隶属关系机关发出的公文,只有一个种类“函”。隶属关系就是领导与被领导的关系,与机关的行政级别没有联系。平行机关之间因为不存在领导与被领导的关系,所以相互之间就不存在请示与批复的问题,而只是商洽工作、询问情况与答复问题。一些行政机关虽掌握着某些事项的审批权,但并不意味着其与提出申请的机关之间就构成了领导与被领导关系。按照 《条例》 规定,在这种情况下,应该使用平行文“函”,不应当使用上行文“请示”。所以,同样是请求批准,向具有领导关系的上级机关行文用“请示”,向不具有领导关系的平行机关行文则用“函”。

    多向文是没有特定运行方向或是既可以向上也可以向下还可以平行的公文,在 15 种公文中只有“意见”。 《条例》 规定,“意见适用于对重要问题提出见解和处理办法”,没有规定明确的行文方向。“意见”首先出现在 1996 年 《中国共产党机关公文处理条例》 中。这与其他文种适用范围的调整相关。在 1996 年以前的公文中,“对重要问题提出见解和处理办法”或建议,下行文用“指示”,上行文用“报告”,平行文用“函”。

    “意见”成为法定文种之后,“指示”“报告”和“函”的相应功能被取消,凡属见解、建议方面的事项基本适用于“意见”。这样,“意见”就被赋予了多向行文的功能。

    辨析之三:同一事项如何正确选用文种在行文方向确定的情况下,面对同一项工作或同一类型工作,究竟该选用何文种呢?这是一些公文起草者苦恼的问题。因为除了“函”之外,其他文种的适用范围界限并不十分清晰,加上理解上的差异,在选用时容易出错。因此应仔细辨别,正确选用。

    上行文虽然只有报告、请示两种公文,却是最难分辨的两个文种。因为请示工作时也涉及工作汇报和反映本级机关的情况。以前有一种误导,需要回复的用“请示”,不需要回复的用“报告”。

    实际上,上级机关对下级机关的“报告”也可以回复,加上回复又有多种形式 (并非批复一种形式) 且主动权掌握在上级机关手里,下级机关也无从判断上级机关是否回复。实际工作中,下级机关可能为了“强迫”上级机关回复而故意将“报告”写成“请示”。正因如此,历来的公文处理法规都规定“不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项”。可见,实际工作中混用请示与报告的现象较为普遍。那么,如何区分呢?第一,按目的区分。“报告”有三个用途:例行汇报全面工作和按照上级要求汇报专项工作,反映需要引起上级关注的重要情况,回复上级机关询问的事项。“请示”也有三个用途:遇到新情况新问题无章可循时请求上级指示,遇到政策不清晰、不明确或是相互矛盾时请求上级答复,需要举办某项活动和推进某项工作而批准权限在上级机关时请求上级批准。第二,按上级机关能否“批复”选用。在所有公文种类中,唯独“请示”与“批复”构成对应关系,这是正确选用“请示”与“报告”的参照条件。上级能用“批复”答复的事项用“请示”,上级不能用“批复”答复或不一定答复的事项用“报告”。第三,按行文机关与执行机关的一致性区分。“请示”的事项是行文机关职责范围之内而非别的机关职责范围之内的事项,上级批准了,行文机关即可实施,因此“请示”的行文机关和“批复”的主送机关具有同一性。

    如果“请示”

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