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论新时期我国行业金融监察制度的构建

减小字体 增大字体 作者:杨嵩涛  来源:本站整理  发布时间:2019-11-5 13:58:37


杨嵩涛

摘要:改革开放三十余年来,我国的金融领域发生了全面而深刻的变化,例如新型金融形式不断出现、非公有制金融机构大量增多以及与人民群众的生产生活联系日益紧密等等。但是,与之相伴的违法、违规以及金融犯罪现象也在不断增多,不仅损害了当事人的合法权益,也带来了一些潜在的金融风险,对金融领域的治理提出了更高的要求。现代监察制度内涵丰富、形式多样,一些国家在金融治理领域引入了“监察”理念,建立了以强化行业监督、稳定金融秩序和维护民众合法权益为主要目标的金融监察机构,取得了较为积极的成效,具有一定的参考和借鉴价值。文章围绕新时期我国推进国家治理现代化、加强金融领域治理等时代背景,结合国情实际探索提出有关构建我国行业金融监察制度的思考和建议。

关键词:金融;行业;监察制度;构建

时至今日,金融业已经成为我国社会主义市场经济的重要组成部分,与人民群众的生产生活之间的联系也非常紧密。但是,由于金融业体量庞大、涉及广泛,而且参与的金融机构既有国有金融机构也有近年来大量涌现的非公有制金融机构,如果对金融活动中出现的不规范、不合法甚至涉嫌犯罪的行为和现象不能及时发现并依法进行处置,那么不仅会给当事人的合法权益造成直接损害,还会影响或破坏正常的金融秩序甚至引发群体性事件,从而对社会稳定和国家治理带来不利影响。党的十八大以来,我国高度重视金融领域治理相关工作,对金融领域治理提出了更高更全面的要求,采取多项举措积极推进金融领域相关制度机制改革,进一步强化金融领域监管,全面防范金融风险并防止危害国家金融安全的事件发生。当前,我国正处于全面深化改革和全面推进依法治国的崭新历史时期,金融领域治理也是国家治理现代化的重要内容,规范金融活动、整顿金融秩序将成为未来一段时期各级政府的重要工作任务之一。因此,深入研究如何在法治的框架内深化金融领域治理现代化,改革现行金融监管制度体制,着力提升金融监管成效,就成为一项具有重大理论价值和现实指导意义的课题。本文参考一些国家所施行的金融监察制度,结合现时期我国金融领域的实际发展状况和监管要求,就如何构建具有中国特色的行业金融监察制度提出具有启示性和可行性的思考和建议。

一、 行业金融监察制度的基本内涵

1. 行业金融监察是一种特殊的专业监察形式。学界通常认为现代监察制度起源于北欧国家,并将19世纪初瑞典议会任命议会监察专员作为这一制度正式创设施行的起点。发展至今,全世界已有一百多个国家或地区建立了自己的监察制度,并且经过长期的发展和实践,还进行了一些积极有益的制度创新。例如,监察区域不断扩大,如欧盟根据“马斯垂克条约”设立了欧洲监察专员制度;监察领域不断细分,如芬兰设立了隶属于政府部门的少数族裔监察、平等监察、资料保护监察、消费者监察、破产监察以及儿童监察等六个监察机构等等。此外,一些国家所建立的专业监察制度将监察理念从公共部门延伸至私人部门,在特定领域或特定行业内建立了非官方的自律性专业监察组织,有效地补充了以国家权力为依托的传统监察的不足,大大提升了监察工作的成效。传统意义上的监察,主要是指拥有监察权力的相关国家监察机构及其工作人员对国家机构和人员的履职活动和履职道德所进行的一种全面性的权力监督。所谓专业监察,又称为“特殊监察”,是指监察机构仅能对某一特定领域或单一领域的相关事务行使部分或单一监察功能的监察形式,例如英国、澳大利亚的金融监察制度。与传统监察形式相比,专业监察组织由行业内若干企业或组织联合发起设立,监察活动的实施主体不是国家工作人员,而是依照一定程序和要求产生的专门工作人员。因此,专业监察并不具备传统监察的强制性,主要是通过信息收集、调查分析等方式进行行业内的日常监督,对于发现的不规范现象通过发送监察建议、提出整改意见等方式来推动解决,对于发现的违法、犯罪行为则及时将线索信息移送相关国家机构依法处理,但是不能限制相关人员的人身自由,未经法律授权或相关部门依法许可也不能处分任何组织或人员的财产。

在我国,现行监察制度中的“监察”特指行政监察,属于典型的以公权力为依托的监察形式,即政府的行政监察机关对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的行政活动和行政行为所进行的监督检查。本文所展开论述的行业金融监察,则是一种特殊的专业监察形式,其本质上是一种非官方的、不以国家权力为依托的行业内自律性监察,旨在关注行业动态、收集信息、开展行业内自查自律活动,及时将金融行业相关信息提交给国家职能部门,并协助、配合相关金融监管机构依法处置金融领域内存在的不规范和违法犯罪行为。

2. 行业金融监察是我国金融领域治理的重要辅助性举措。金融领域治理是一项复杂庞大的系统工程,既包括对金融监管机构的监管活动和监管人员的履职行为进行监督,也包括对金融机构执业活动的规范性和合法性进行监督。当前,我国金融领域的反腐败斗争已经取得了一定的成效,在中央纪律检查机构的内设部门中明确了对口监管部门,对大型国有金融机构进行了全覆盖式巡视,所发现的问题和线索也得到了有效处置,一些来自金融系统的“老虎”、“苍蝇”受到了法律的制裁。近年来,随着科技进步和信息化时代的到来,我国金融领域的创新形式层出不穷,但是其中也良莠不齐,一些金融活动具有很大的潜在风险性,并且由于相关法律法规、政策等存在着空白或模糊地带,使得监管部门往往在金融风险显现出来之后才介入调查或启动相关程序,无法提前进行有效干预,容易引发次生性的金融问题。因此,未来我国金融领域治理的重点将是金融机构尤其是非公有制金融机构的日常执业活动。同时,一方面金融业是一个分工日益精细而且专业性很强的行业,对监察人员的专业知識基础和行业熟悉程度要求很高;另一方面传统的“一行三会”等金融监管机构也存在着监管工作任务重、监管力量有限的客观困难,无法对金融机构进行全面、深入的持续性监察。探索建立行业金融监察制度,在金融领域引入非官方而且专业性很强的行业监察,可以促进形成更加稳定高效的金融业自律机制,也可以为“一行三会”等金融监管机构及时提供更加全面、准确的金融信息,堵住监管漏洞、弥补监管短板,推动建立更加严密的金融监管网络,有效提升我国金融领域治理的水平和成效。

3. 行业金融监察是发展和完善我国监察体系的积极探索。党的十八大以来,随着全面深化改革的不断推进,我国的监察体制正在进行一场前所未有的重大改革,主要目标是通过制定、修订相关法律法规并整合相关权力监督机关的职责和人员,在此基础上建立一种覆盖更为全面而且成效更为显著的监察体制,形成更加集中、强大的权力监督力量。在金融领域,国家金融监管机构和国有金融机构普遍设立有监察部门或者其他内部监督部门,例如银监会、证监会等金融监管机构设立有监察局,其工作职责主要包括对本系统贯彻执行国家法律、法规、政策的情况进行监督检查;受理对本系统组织和个人的检举、控告、申诉;查处本系统组织及人员的违法违纪行为;开展党风廉政建设等等,其本质上是一种内部的权力监督机制。近年来,我国金融领域中非公有制金融机构大量涌现,它们对于金融创新极为热衷,但是在金融执业活动中又往往不够规范,一些金融机构更是将非法金融活动作为主要牟利手段。同时,由于金融监管机构的监管力量有限、金融行业专业性强以及金融监管法律法规不够健全等客观原因的存在,影响了对非公有制金融机构的监管成效,需要采取工作举措进

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