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我国地方政府债务预算管理展望

减小字体 增大字体 作者:王婕  来源:本站整理  发布时间:2019-9-9 15:22:42


摘要:我国地方政府长期缺乏举债权,预算管理制度缺失,2014年新《预算法》修订后举债权放开,地方政府预算管理自然成为现阶段的制度建设内容,制度分析与改革演进方向具有更大的探讨空间。通过梳理我国债务预算管理历史和现状、分析地方政府债务整顿思路,文章建议省级政府层面可进一步将限额管理转为余额管理;统合政府预算,将一般债券与专项债券统一管理;将债务预算独立模块,设立中长期资本性支出及债务偿付规划;在余额管理基础上设置地方政府债务天花板;以债务预算为基石,实现地方政府债务风险跟踪与预警。

关键词:地方政府债务;预算管理制度;余额管理

一、 引言

2014年新《预算法》修订后,地方政府债务管理制度的构建与完善要求迫切。参照国际经验,地方政府债务的预算管理制度构建是地方政府债务管理有效运转的基础性制度。学者们将债务管理模式大致划分为市场约束、中央直接控制、规则管理和协商管理等四种模式,各国实践中多采用一种模式或几种模式组合。其中,规则管理模式应用具有普遍性,各国通常利用相关法律法规约束地方政府举债行为。常见的规则管理指标包括:地方财政赤字上限(如奥地利、西班牙等)、地方政府偿债指标上限(如日本、巴西等)、地方政府债务余额上限(如匈牙利等)。大部分学者支持该种管理模式,因其规则明确、对地方政府债务操作的机动性较小,能有效制约地方政府由于预算软约束等问题引致的财政扩张。而该管理模式有效实施的制度基础在于相对明晰的政府债务预算管理制度。

我国地方政府在原有制度框架下,长期缺乏举债权,预算管理制度缺失。新《预算法》修订后地方政府举债权放开,地方政府债务预算管理也自然成为现阶段的制度建设内容,制度的分析与改革演进方向具有更大的探讨空间。在2014年之前,地方政府债务的研讨热点在于《预算法》是否放开地方政府的举债权限。此外,学者还对地方政府债务的预算管理模式展开论述,如李俊生(2011)建议采用“中央直接控制与市场约束相结合”的管理模式,并提出要限定债务发行规模,樊丽明等(2006)、李燕(2009)对地方政府债务预算单独设立进行探讨。马海涛等(2014)指出,我国地方政府债务预算存在“三种模式”可供选择,即公共预算模式、附属预算模式和复式预算模式,并提出未来的预算管理模式应向复式预算模式推进。李贞等(2017)指出地方政府债务预算管理应注意区分直接债务与或有债务。

二、 我国地方政府债务预算管理历史与现状

1. 《预算法》修订前的地方政府债务预算管理实践。2014年《预算法》修正前,地方政府不能举债,只能通过融资平台、事业单位进行间接举债,债务不纳入政府预算,预算管理无从谈起。该种举债模式造成地方政府债务管理将局限在本级政府层面,上级政府对下级政府的举债行为信息掌握程度低,管理能力较弱。

但该阶段部分地方政府开始自主探索地方政府债务预算管理。从实践上看,该阶段地方政府债务预算管理呈现出两个特征:一是部分地方试点推行,如浙江省、河南省焦作市、山东省青岛市都进行过相关实践;二是地方政府债务预算管理的范围及程度有限,如青岛市在地方政府性债务预算管理中,对事业单位的债务实行备案制,并不纳入政府债务预算编制,又如浙江省推行的地方政府性债务管理主要聚焦于债务举借及偿付计划,并非严格意义的预算管理。

2. 《预算法》修订后的地方政府债务预算管理制度安排。现阶段地方政府债务预算管理主要呈现三大特征:一是实行限额管理;二是实行一般债务与专项债务的分类管理,三是举债权限下放到省级。地方政府债务预算实行限额管理,是应对当前地方政府债务整顿与改革转型的客观需要,具有一定合理性。其一,地方政府大量历史债务通过融资平台或事业单位等形成,属于隐性债务以及担保等方式形成的或有债务,在债务整顿时期,存量债务的清理甄别化解需要一定缓冲期,限额管理有助于尽快控制地方政府债务增量,加快地方政府债务改革进程。其二,地方政府债务风险管控从某种意义上是对地方政府信用预期的管控,由于地方政府存量债务短期内偿付集中,部分地区流动性偿债风险突出,余额管理可能影响市场对政府债务风险的预期,不利于地方政府后续举债行为。特别是债务整顿期间的置换债发行,信用预期下降的直接后果是置换债券利率的上升與债务融资成本的提高,甚至影响债务置换的总体进程。其三,我国正处于“三期叠加”、经济转型的阵痛期,前期强刺激政策造成社会杠杆率过高,国企债务风险防范任务艰巨。依靠庞大的国有资产支撑,地方政府债务信用风险相对可控,甚至通过债务整顿还将有加杠杆的空间。在债务整顿前突出地方政府债务的流动性风险,并不利于后续金融资源的调配。

地方政府债务分类管理的制度设计,则更多是基于现行预算体制下的操作便利。通过2016年出台的《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》与2014年9月《关于加强地方政府性债务管理的意见》对比,《意见》设计了一般债务与分类债务分类管理思路,从用途上看一般债务用于没有收益的公益性资本支出,专项债务用于有一定收益的公益性资本支出。但根据《办法》规定,一般债务收入与专项债务收入用于公益性资本支出,不得用于经常性支出,但两类债务收入投向的公益性资本支出有何区别,《办法》并未明确界定。从债务本息偿付来源看,两类债务分别来源于一般公共预算与政府性基金预算两本预算,但专项债务偿付来源于政府性基金收入更多基于历史惯性,《办法》未对专项债务与基金收入、专项收入做出明确对应。

三、 地方政府债务整顿思路及进展

理解我国地方政府债务预算制度安排,不能脱离现阶段地方政府债务治理的现实环境。当前地方政府举债由隐性间接举债转向以地方政府债券为主的显性直接举债。通常该类制度转型一般存在两种思路:一种是如同我国社保转型期间采用的类似于“老人老办法,新人新办法”的转型思路,存量债务由政府接收并负责按期偿付本息,新增债务则严格按照公开发行地方政府债券的形式,存量债务与增量债务分开管理,逐渐消化历史存量债务;另一种则是在转型期间对存量债务进行债务整顿,通过债务置换及其他方式,将存量债务短时间内转变为地方政府债券形式。两种思路各有利弊,思路一属于渐进式转型,改革引发的震动较小,但容易形成历史的糊涂账,地方政府可能存在隐瞒债务规模等暗箱操作。思路二在转型期进行大范围的债务整顿,短期改革压力大,矛盾集中爆发,但改革更为彻底。

本轮地方政府债务治理选择的是第二种思路,该选择与当前地方政府存量债务特征有关。地方政府债务规模在2009年、2012年分别出現了短期的激增并维持在较高债务水平,债务形成时间密集,地方政府负债压力激增。同时,由于我国地方政府存量债务多通过融资平台、事业单位举借,债务信息公开性极差,中央政府难以统筹规划,各省及市县级政府缺乏协调,同时期举借的债务期限相似性较高,债务期限结构错配导致本已激增的负债压力进一步转变为偿债压力,债务风险存在集中爆发的可能性。此外,由于既往禁止地方政府公开发行债券融资,政府融资成本较高,债务置换也将发挥降低融资成本的作用。当前地方政府债务风险的化解具有应急特征,转型期间债务整顿主要针对存量债务。由于政府存量债务规模过大,债务整顿需要分批次有序进行。2014年地方政府被赋予举债权,2015年开始在公开市场发行地方政府债券。债券按用途可大致分为新增债与置换债,置换债主要用于置换当期及以前到期的政府存量债务。根据审计系统公布的2013年6月底未来偿债情况

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