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分税制改革后我国政府间财政关系研究

减小字体 增大字体 作者:张城彬,孙玉栋  来源:本站整理  发布时间:2019-9-25 14:36:03


摘要:十八届三中全会提出要加快推进财税体制改革,建立现代财政制度的基本框架。现代财政制度的基本框架包括:预算体制改革、税收制度改革、财政体制改革(央地关系改革)。然而,迄今为止,这三方面的改革进程中中央与地方财政关系调整是进展最缓慢的,甚至与1994年分税制改革提出的“事权与财权相匹配”的最初设计方案越走越远。如各级政府事权、财权划分依旧不明确,导致政府间事权与财权,事权与财力的不匹配,从而造成了地方政府的“土地财政”、融资平台的不规范发展、预算外收入等等一系列问题。更为甚者,改革进程有倒退的风险,即从“分税”的改革路径回到“分钱”的路径上来。阻碍改革进程的因素是多方面的,文章首先回顾了我国政府间财政关系改革历程,其次通过分析我国政府间财政收入、支出、转移支付结构以及事权划分等数据描述了我国1994年分税制改革后的政府间财政关系的现状,然后在此基础上指出了我国政府间财政关系存在的问题,最后相应地提出了我国政府间财政关系的下一步改革方案。

关键词:政府间财政关系;财政联邦主义;事权划分;分税制

一、 问题的提出

自我国改革开放以来,财政改革作为各项改革的突破口,已取得众多阶段性成果。财政改革的目标也经历了由“公共财政”到“公共财政现代化”再到十八界三中全会提出的“现代财政制度”的转变。现代财政制度的基本框架主要包括三个方面:政府预算改革,税制改革以及政府间财政关系改革。其中税制改革与预算改革都取得明显的改革成效,并且改革进程也不断加快,唯独政府间财政关系改革进展最为缓慢。如各级政府事权,财权划分依旧不明确,导致政府间事权与财权,事权与财力的不匹配,从而造成了地方政府的“土地财政”、融资平台的不规范发展、预算外收入等等一系列问题。更为甚者,改革进程有倒退的风险,即从“分税”的改革路径回到“分钱”的路径上来。因此,正确地理解当下我国政府间关系以及考虑如何优化政府间财政关系,对于推动改革进程并建立“现代财政制度”尤为重要。现有的文献大多是从行政角度研究政府间关系的,间接地讨论政府间的财政关系。本文正是试图直接从政府间财政关系入手,分析我国政府间财政关系的现状,从而发现我国政府间存在的税制、预算、转移支付以及事权、财权划分等方面的问题,而后相应地提出一些改革建议。

二、 我国政府间财政关系改革历程

我国中央政府与地方政府财政关系大概可以划分为四个阶段:从统收统支的“大财政”到各地实行“包干合同”再到“分税制”改革以及之后的“提高公共服务责任划分”。首先,在建国之初,1956年,毛澤东提出的“论十大关系”要求分权化改革,导致1957年~1958年中央政府向地方政府(省级政府)下放经济计划和管理权。但分权导致了一系列问题,因此在20世纪70年代中央政府又通过集权矫正过度分权的问题,形成集权和分权的循环。之后,在1980年起中央政府实行了“包干合同”制度,提高了地方政府的自主性及积极性,形成政府与市场的新边界,促进市场机制的形成。然后,由于“包干合同”导致的两个比重连年下降,中央政府宏观调控能力大大减弱,1994年进行了“分税制”改革,划分了各级政府的财政收入,提高中央政府财政收入并加强其宏观调控能力。此后,2000年后提出的“公共服务提供责任划分”改革的重点由收入划分转向支出责任的划分。如“十一五”规划提出的“基本公共服务均等化”,再到“十八界三中全会”提出的 “建立事权和支出责任相适应制度”,旨在解决政府间事权与财权,支出责任与财力不匹配问题。

可以看出我国政府间财政关系改革是一个不断“放权” 的过程,但在这个过程中不断地出现“一放就乱,一收就死”的问题,从而导致改革的实践与改革的最初设计方案渐行渐远。比如,1994年分税制改革的核心内容是财权与事权的匹配,但后来因为这个财权始终没能够到位,就改为事权与财力的匹配。但是事权与财力相匹配时,这两者不是同一性质的东西,理论上是不能直接匹配的。因此后来又提出支出责任与财力相匹配,通过这一间接的方式达到匹配。迫于现实条件我国政府间财政关系改革存在由分税制向“分钱制”倒退的风险。

三、 分税制改革成果及政府间财政关系现状

分税制改革解决了部分财税包干制度带来的问题,使全国财政收入快速增长,提高了“两个比重”,从制度层面保证了中央财政收入稳定增长、增强中央宏观调控能力目标的实现。但离分税制改革提出的“事权与财权相匹配”的改革目标还相差甚远。

从财政收入结构看,中央财政收入占全国财政收入的名义比重显著提高(名义收入代表着中央的可支配财力),从1993年的22%增长到1994年的56%。而地方财政收入占全国财政收入的比重从1993年的78%下降到44%。中央与地方财政收入占比在1994年形成了一个“剪刀差”。中央财政收入占比在随后的几年一直保持着增长的趋势,但在金融危机后的2011年,地方财政收入占比再次超越中央财政收入占比。到2016年,地方与中央财政收入占比分别为55%、45%。

从各大税种占比来看,分税制改革使得财力向中央政府集中。2015年主要税种税收收入占全国财政总收入的比重以及2015年中央政府与地方政府主要税种收入划分占比来看,比较稳定的税种,如增值税(中央68.4%)、消费税,中央企业所得税、银行及金融企业所得税(64.2%)都划归为中央财政收入。而地方税收收入中只有个人所得税(地方40%)及地方企业所得税(35.8%),另外,“营改增”将完全属于地方的营业税也合并到中央与地方共享的增值税当中,更加剧了地方财政收入不足的问题。虽然营业税的分成比例由75:25调整为50:50,但仍然没有解决地方财政收入缺乏主体税种的问题。总体来说,按税种计算,中央政府税收收入占总税收收入的比重已超过50%,这样的收入结构既不利于地方政府的财政收入的稳定性,也不利于发挥地方政府的积极性。

从财政支出结构看,地财政支出占全国财政支出的比重在2000后呈现明显的抬升,2016年中央财政支出额为25 542.2亿元,而地方财政支出额为150 335.6亿元。但从中央、地方财政支出的增速看,分税制改革后,中央财政支出增速明显的抬升,但总体上地方财政支出增速明显快于中央财政支出增速,2003年后地方财政支出增速长期高于中央财政支出,两者差额在2011年达到最大值,中央增速为3.28%,而地方增速达到25.51%,随后两者的差额逐渐回落,2016年中央增速13.17%,地方增速16.34%。这也是现行分税制下说明分税制改革导致事权与财权不匹配、支出责任与财力不匹配的主要依据。

但如果考虑到中央对地方的转移支付情况,分税制有关财力与支出责任的提法就有待斟酌。考虑到税收返还因素,地方实际可支配财力占比增长并不明显,说明随着时间推移,税收返还这一因素对中央收入格局的影响正在日趋减弱,2009年为7个百分点,而2015年则仅为2.4个百分点。考虑到一般转移支付后,地方政府可支配财力以达到70%,基本符合分税制之前央地财政收入划分的格局。考虑到专项转移支付后,地方政府名义可支配财力与实际财政支出基本保持一致,甚至从结构上调整后含专项转移支付的地方财政收入占比要高于地方财政支出占全国财政支出的占比。从实际收支总量看,考虑专项转移支付后,无论中央还是地方的财政支出均存在超支现象,高于相应财政收入,从缺口看,地方缺口要小于中央财政缺口。

从财政事权的划分来看,事务支出责任主要集中在地方政府。地方政府支出占全国财政总支出的85.2%,而中央政府支出只占全国财政支出的14.8%。可以看到,像教育(地方政府支出占比5.17%)、医疗卫生(地方政府

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