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利益集团视角下的公共政策论证过程分析——以怒江水电开发为例

减小字体 增大字体 作者:尹 红,赵 斌  来源:本站整理  发布时间:2008-9-25 11:30:12


(中国矿业大学 文法学院,江苏 徐州 221008)

  【摘要】自国家发改委主持评审了水电勘测设计单位完成的《怒江中下游流域水电规划报告》以来,怒江水电开发工程受到了政府、政策专家、社会团体、公共舆论和社会群众的广泛关注。文章从影响公共政策制定的利益集团出发分析其对怒江水电开发政策的可行性和最终价值目标的论证。
  【关键词】利益集团;公共政策;怒江;水电开发
 

  2003年9月以来,怒江水电开发工程引发了政府和社会各界人士的广泛讨论。对怒江水电开发政策论证过程的分析研究对我国公共政策的制定、政策科学的发展有着重要的意义。对公共政策论证过程分析也是对利益集团之间博弈过程的分析,从利益集团出发来客观评价公共政策的必要性、可行性以及是否符合当今提倡的科学发展观是拓宽公众参与渠道、提高政策制定科学性的必要条件。
  一、理论基础——利益集团
  (一)利益集团的定义
        美国政治学家阿尔蒙德定义:“所谓利益集团,是指因兴趣或利益而联系在一起,并意识到这些共同利益的人的组合。”美国学者戴维·杜鲁门在1951年发表的《政府过程》中给出的利益集团的定义为“利益集团是一个持有共同态度、向社会其他集团提出要求的集团,如果它向政府机构提出要求,它就变成一个政治性的利益集团。”韩丽华等人认为:“有共同利益的个人通常会组成集团,通过对公共选择施加影响和压力以增进他们所认可的共同利益,这就是利益集团。”由以上可以看出利益集团包含以下内容:首先他们是群体并有着共同的利益目标;其次他们通过影响政府政策来达到自己的目标。本文认为,利益集团是有着共同利益目标的一群人、某个组织组成的以影响政府公共政策来实现自己利益和目标的团体。
  (二)利益集团的分类
        《政策科学》中按照政策活动者分为官方利益集团和非官方利益集团,前者主要存在于立法机关、政党、政府行政机构和司法机构之中,其组织基础为其提供了许多资源和接近权力中心的机会,具有强有力的特征。后者主要存在于政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者之中,如公民、大众传播媒介和公司组织等。其次,王玉琼在《利益集团与政策决策》中将利益集团分为四类:1. 非正规的利益集团(无组织的暴徒或抗议者自发组成);2. 非社团性利益集团(无专门组织);3. 机构性利益集团(存在于正规机构之中);4. 社团性利益集团(专门从事利益表达并高度组织化的利益集团)。
        利益集团是公众政治活动的基本单位,是公众参与的重要途径,是利益表达的代表。社会中谈及到的利益集团一般是涉及现实经济利益,而本文涉及怒江水电开发这一重大的关系国计民生的问题,不考虑微观经济层面上的利益分歧,只考虑宏观上的关于怒江水电开发的可行性和最终价值目标选择上的分歧。所以本文从以官方利益集团为代表社会各界广泛参与而形成的两大利益集团出发来分析怒江水电开发政策的论证过程。
      二、 怒江水电开发的决策过程
  (一)公共政策的制定过程
        《政策科学》认为,政策过程为政策制定——政策执行——政策评估——政策监控——政策终结与周期这样一个过程。其中政策的制定是政策过程的开始,是政策科学的核心主题。政策制定又包括政策议程、方案规划和政策合法化三个方面。政策议程就是政治组织尤其是政府确定政策的轻重缓急,即公共问题怎样引起了决策者注意;怎样的现实问题引发了决策者之间的意见分歧。科布赫爱尔德将政策议程定义为:“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。”确定了议程之后就要提出解决公共问题的方案规划,最后将方案合法化成为具有权威性的政策,使之得到有效执行。
  (二)怒江水电开发的决策过程
        1999年,国家发改委“根据我国的能源现状,根据有关人大代表的呼吁,决定用合乎程序的办法对怒江进行开发”。2003年8月14 日,怒江州完成的《怒江中下游流域水电规划报告》又由发改委主持开展评审。国家环保总局在评审会上提出,自2003年9月1日起《中华人民共和国环境影响评价法》将正式实施,该法规定大型水电开发工程必须进行环境影响评价,所以要求对怒江水电开发工程进行环境影响评价。2003年9 月3 日和10月20日、21日国家环保总局就怒江水电开发问题进行了两次“专家座谈会”。会上,部分专家认为,怒江梯级总装机容量达2132千瓦,年发电量1029.6亿千瓦时,装机容量为我国目前水电总装机容量的20%左右,是我国又一个西电东送的重要基地。另一部分院士专家则认为怒江在保护生态多样性和保护世界自然遗产方面有重要作用,具有很大的生态价值和经济价值,认为为了怒江的可持续发展,为了子孙后代的生存环境,不宜在此处开发水电。由此,关于怒江水电开发工程利弊的报道开始频繁出现在大众媒体。在此过程中形成了争论怒江是否可以兴建水电梯级工程的支持方和反对方。支持方和反对方代表着社会各界的观点,形成了两大对峙的利益集团。这两大利益集团争论的焦点是关于经济发展、生态环境保护和可持续发展的重大公共问题。他们大致形成了以下观点:反对方认为,1.开发水电会破坏生态环境;2.开发水电不是当地脱贫致富的惟一选择。支持方认为:1.对怒江来说,开发水电可以解决几十万人的脱贫问题;2.怒江已不是原生态河流,开发水电影响生态环境少,一些方面反而会促进生态保护。
        最后,2004年11月13 日,国家发改委能源和国家环保总局影响评价司在北京联合召开了“怒江中下游水电规划环评审查会”,14个单位,78位代表参加,审查会专家组由包括4名院士在内的15名专家组成,对《怒江中下游水电规划环境影响报告书》进行了审议,初步形成审查意见,最终结果有待定夺。
  三、利益集团之怒江水电开发政策的博弈
  对怒江水电开发政策论证的支持与反对方形成后,两大集团对其观点的论证和博弈体现在可行性和终极价值目标上。
  (一)可行性
        在怒江水电开发的可行性方面两方争论的焦点在于实行此项目后果是什么,是否真的能够使当地人民脱贫致富,是否会破坏怒江周边生态环境,如果会破坏那严重程度如何,是否会影响三江并流的世界遗产等等。
        支持方认为:1. 怒江水电开发能够为实现怒江社会经济发展提供动力。怒江州境内水能资源丰富,怒江、澜沧江、独龙江三大干流及其183条一级支流水资源总量达955.91亿立方米,年发电量1029.6亿千瓦时,水库移民安置人口仅为48797人。2. 怒江中下游2000米以下没有自然保护区,低海拔地带植被不多,水电开发不对原地植被造成影响。3. “三江并流”世界自然遗产核心区在海拔2000米以上,缓冲区在2000米以下,所以其规划工程不在世界自然遗产地范围内。4. 怒江已不是一条原生态河流。5. 在怒江这样一个远离城市、经济落后的地区,水电是最好的产业。
        反对方认为:1. 开发水电将破坏当地水文、地貌及河流生态的完整性和真实性。2.“三江并流”世界自然遗产地的完整和真实性要求保持怒江的原态。3. 对当地安土重迁的人们会产生巨大影响。4. 水电开发不是怒江地区脱贫致富的惟一选择,可以利用生态环境发展生态旅游业。
  (二)最终价值目标选择
        从我国大大小小的水电开发事业来看,都涉及到水电开发与生态环境、可持续的科学发展观之间的内在联系和矛盾存在,“科学的发展观”成为水电开发的最终价值依据。科学的发展观是“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。从前文可以看出,两方争论的最终价值选择是一致的, 即都从“科学的发展观”出发。
        支持水电开发者们从科学发展观中的“以人为本”出发,认为人的权力为“根本”。他们认为怒

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