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国防工业运行中的政府失灵及其防范

减小字体 增大字体 作者:778论文在线  来源:778论文在线  发布时间:2006-10-4 13:34:22



摘 要:政府失灵是指政府对经济调控和干预的低效率或无效率。在国防工业有效运行方面,也存在比较突出的政府失灵现象。政府失灵的产生,既有政府自身难以克服的缺陷原因,也有政府制度本身不完善方面原因。为了克服国防工业运行中的政府失灵问题,必须从制度建设上加以纠正和防范。

  关键词:国防工业;政府失灵,成因;防范

  国防工业是政府主导产业,政府在国防工业运行中发挥着极其重要和特殊作用。在理解国防工业运行中的政府作用时,人们更多看到的是政府的积极作用,而很少看到它的消极作用。后发国家国防工业依靠政府力量的迅速崛起,使人们更加坚信这一点。事实上,在国防工业有效运行方面,如同市场会失灵一样,政府也会失灵。深入分析和探讨国防工业运行中的政府失灵问题,对于完善政府职能,提高政府效能和国防工业运行效率具有十分重要意义。

  一、政府失灵的主要表现

  政府有广义和狭义之分,本文探讨的政府是广义政府,包括行政机构、立法机构和军事机构。所谓政府失灵,是指政府对经济调控和干预的低效率或无效率。萨谬尔森指出:“当政府政策或集体行为所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时,政府失灵便产生了。”[1]在国防工业运行中,政府失灵主要有以下几种情况:

  1.政府的干预未达到预期的目标。政府对国防工业进行干预和控制,目的是为了实现一定的目标。当政府对国防工业的干预事与愿违,最终并未达到预期的目标,就是政府失灵现象。政府对国防工业进行干预所要达到的预期目标主要包括安全目标和效率目标。基于国防安全的需要,政府通常会采取一系列政策和措施,如通过保密制度、军用标准和特许生产等对军工生产进行严格管制,或签订长期契约。这些制度安排将阻碍新厂商的进入,制约竞争效率的发挥和新技术成果的运用,这不利于武器装备技术水平和生产效率的提高,甚至影响装备的正常交付使用。如果政府采取的有关政策和措施所引起的安全损失大于安全所得,与当初所要达到的安全目标背道而驰,政府失灵就产生了。政府为了提高经济效率,降低武器装备的采购费用,也会采取相应的政策措施,比如,在武器装备采购过程的生产环节,政府作为委托人通常只雇佣一个代理人,即由一家厂商来承担武器系统的生产。这种制度安排的目的主要是为了防止资源的重复配置,以及通过规模经济降低武器装备成本和价格,从而减少装备的采购费用。但与此同时,也伴随导致武器装备成本和价格增加的因素。因为,当政府依赖于某一厂商时,武器装备的生产和供给就处于垄断条件之下,不仅厂商缺乏降低成本的外在竞争压力,而且由于市场缺乏相应的替代产品,政府容易被厂商“俘虏”,厂商通常可利用其占有的信息优势和市场势力向政府“敲竹杠”,迫使政府接受某些不合理的要求,如提高军品订价,降低产品技术和性能指标,以及延期交货等。如果政府采取的某项政策措施所节约的费用小于为此而增加的费用,就未能达到节约费用的预期目标,出现了政府失灵。

  2.政府干预的成本大于收益。政府对国防工业的干预达到了预期目标,也可能出现政府失灵。政府对国防工业的干预可以带来一定收益,同时也会引起一定成本支出。政府干预的成本包括直接成本和机会成本。其中政府干预的直接成本主要有组织成本、立法成本、执行成本和“寻租”成本等。政府干预的机会成本,是政府对国防工业进行干预所放弃的收益,包括强化其它领域的有效管理所增加的收益,精简政府机构、人员和减少执行费用带来的收益,以及克服政府官僚主义、腐败行为和决策失误带来的收益等。政府干预的收益与成本关系可能有以下三种情况:成本等于收益,成本小于收益和成本大于收益。如果政府干预的成本支出等于其带来的收益,政府的干预就视为可有可无,这种情况下的政府干预是多余的;如果政府干预的成本支出小于其带来的收益,政府干预有效率,政府的干预必不可少,应当予以高度重视;如果政府干预的成本支出大于其带来的收益,说明政府干预无效率,干预不如干预,这种情况下属于政府失灵现象。我们以政府对军工厂商的装备生产进行成本和价格审核为例。政府对军工厂商的装备生产进行成本和价格审核,主要目的为了控制装备成本和降低采购费用。但政府对厂商装备生产的成本和价格进行审核需要一定人力、物力和财力。假定政府对厂商装备生产进行成本和成本审核达到了降低装备价格和节约采购费用目的,但如果政府为此而支出的成本大于所节约的费用,实际上导致了效率的损失,说明政府失灵了。

  3.政府的干预产生负面效应。政府对国防工业进行干预会产生某些难以预料的派生的外部效应,包括正外部效应和负外部效应。如果政府对国防工业的干预产生了负外部效应,它不仅可能影响国防工业自身的发展,而且还可能制约社会经济其它部门的发展,引起社会福利水平的降低。比如,政府为了防止国防工业某个部门的萎缩或者阻止某个部门的失业而对这个部门进行扶持,包括扩大产品的购买规模,增加政府投资和给予优惠贷款等。但与此同时将可能产生如下负外部效应:扩大对不必要武器装备的购买规模,将制约军队武器装备的发展,影响军事变革和军队战斗力的提高;购买的武器装备超出军队实际需要,将导致武器装备的闲置和浪费,并增加不必要的保管和维护费用;政府投资的增加和优惠贷款规模的扩大将挤占其它急待发展领域的资源,造成社会资源配置的低效率;政府的扶持政策可能会引起厂商的依赖心理,使厂商缺乏必要的创新和发展压力,导致生产的低效率;政府的扶持政策还可能起到保护作用,影响和制约国防工业的技术进步和产业结构的提升;等等。如果政府干预产生的负外部效应远远大于其正外部效应,不仅可能引起厂商自身生产的低效率,而且可能导致社会资源配置的低效率,这是政府失灵的明显表现。

  除此之外,政府失灵还表现为政府对某些情况的发生难以预测和控制,或者在解决某些问题时无能为力。政府对国防工业的调控和干预,特别是有关政策措施的制定和实施,主要是基于国家安全形势的判断和对战争发展规律的认识。由于国家安全形势和战争的变化具有不确定性,政府难以就此作出准确的预测和判断,从而容易使政府制定的国防工业发展政策措施偏离安全形势和战争发展的方向,导致资源配置的低效率。比如,政府在制定国防工业发展战略和长远规划时,如果政府预测未来国家安全形势极为严峻,并制定出大规模发展国防工业的规划和计划,一旦政府的预测偏离了国家安全形势发展的方向,即国家安全形势朝向更加有利的方向发展,那么就会导致造成国防工业生产能力的过剩,影响整个社会经济的发展,造成社会资源利用效率的下降。

  二、政府失灵的主要成因

  国防工业运行中政府失灵产生,既有政府自身难以克服的缺陷原因,也有政府制度本身不完善方面原因。概括起来讲,导致政府失灵的原因主要有以下几个方面:

  1.内部效应。现实中,政府不是一个超脱于现实社会经济利益的万能的神灵之手,它是由各个机构组成,而各个机构又是由各政府官员组成的。无论是政府官员,还是政府机构,都有自己的行为目标。政府官员和政府机构追求自身利益或自身的组织目标而非公共利益或社会福利,这种现象被人们称为内部效应或内部性(internalities)。内部性被认为是各种类型“政府失灵”的一个最基本的或深层次的根源。在国防工业运行中,内部效应使政府行为目标与公共利益目标之间存在差异,从而使政府干预活动的有效性受到影响。在国防工业运行中,政府对国防工业的调控和干预也是由具体的政府官员来行使的。

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