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农村自治中的民主监督问题

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:778论文在线整理  发布时间:2007-6-28 1:06:03


    村民自治是中国亿万农民的伟大创造。它起源于村民对本村事务和个人利益的关心,它发展于市场经济的形成和村民民主意识的不断增强。在今天,村民自治远不是十几年前村民的自发性政治行为,而是为法律所保障的民主政治建设。去年11月,第九届全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》已明确规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理,民主监督”。可以预料,随着新世纪的到来,《村民委员会组织法》将会成为规范亿万中国农民推进基层民主建设的行动纲领。然而,在村民自治中,“四个民主”机制的形成和健康运行,并不可能依靠法律来实现,还需要亿万农民依据法律的规定进行生动活泼的再创造。有关四个民主的运行机制问题,在村民自治中已经有了许多好的组织形式。如民主选举中的“两票制”、“海选制”、“竞选制”、“函投制”、“秘密投票制”等;如民主决策中的“村民会议制”、“村民代表会议制”、“村民公决制”等;如民主管理中的制定村民自治章程、村规民约、村务管理规则,通过建章立制规范管理行为等;如在民主监督中实行村务公开、设立村民议政、推行财务审计、建立工作报告制等。尽管目前农村不论从深度还是从广度讲,村民自治有了很大进展,但要落实好《村民委员会组织法》还有很多工作要做。这里专门论述一下村民自治中的民主监督问题。

    村民自治尽管是最基层组织的群众性自治,但也不是每个村民都在从事村务的管理。这种基层自治仍旧主要是以“委托”、“代理”的形式交给村委会主任、副主任和委员去管理。为了保证村务管理这种公共权力不被滥用,或产生运行上的偏差,必须要有全体村民强有力的民主监督来保证村民自治的民主性和实效性。民主监督是村民自治的保障性环节。如果缺少这个环节,即使选举是民主的,也无法制约被选举人的行为;民主决策和民主管理也会因缺少民主而变成个人或少数人的行为。而从目前的四个民主的运行来看,民主监督恰恰又是一个最薄弱,最难以发挥效率的环节。对此必须引起高度重视。目前村民自治中的民主监督,还存在这样一些问题:监督主体制约权力的能力软弱。在村民自治活动中,村委会成员是管理的主体,广大村民是监督的主体。这种监督与对国家机关的民主监督相比,具有直接的参与性与广泛的群众性等特点,应当说这是更有利于搞好民主监督的。然而目前村民自治中的民主监督还不断能将这些特点有效地发挥出来,原因就在于监督主体制约权力的能力比较软弱。之所以会比较软弱,一是农村的情况太复杂、发展极不平衡,不可能将法律赋予村民的民主监督权利,用具有操作性的刚性法规确定下来,形成一种被赋予法定权力的制约力。二是村民的民主监督缺乏国家机关的有力依托。虽然《村民委员会组织法》规定乡镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助,但他们不能成为村民民主监督的组织者。使村民的民主监督主要成为自发的政治行为。三是村民实行民主监督的代价较高,抑制了其能力的发挥。由于农村组织松散、认识差异较大、人际关系复杂等因素,实行民主监督需要有强有力的组织者。而组织者在缺乏各种有效保护的情况下,要大胆而有力地组织监督是要承担比较大的风险的。所以不到利益矛盾比较尖锐的时候,民主监督作用发挥水平的高低,一般依赖于村委会成员的自律性和自觉性,并不依赖于村民的参与性和主动性。

    民主监督的信息不够灵敏和真实。在国,虽然村的建制是最基层的社会组织,人口少,地域窄。但由于传统农业仍占优势,绝大多数农村还没有产生信息化、社会化的革命性变革,在村务管理中能人决策,封闭管理,朝令夕改,仍然是在农村管理者的工作习惯。一方面管理者很难以村务公开的自觉性,实现管理的公开化,提高管理的透明度。另一方面,监督者因不直接参与管理,缺乏权威的管理信息来源而道听途说,使未经过滤的信息失真。由于监督主体难以及时、完整地掌握信息,就会使民主监督的有效性大打折扣,或者使捕风捉影的监督造成干群之间的对立;或者滞后的、零碎的监督无法有效地制约滥用的权力。

    民主监督渠道不够畅通。相对于公民对国家机关及工作人员的民主监督渠道来说,村民自治的民主渠道比较单一,并容易堵塞。公民对国家机关及工作人员的民主监督渠道有个人申诉、法院控告、检举揭发、上书建议、民主评议、财会审计、人大质询、全民公决等。但作为村民自治的民主监督,一是因为它是一个村的群众自治行为,没有按职能分工的各类民主监督机关作为接纳群众监督的管道。除了对村委会成员进行直接的批评、建议和全民公决外,几乎没有别的什么形式来形成立体监督网络。尽管法律规定,如果直接的民主监督无效,村民有权向村党支部,乡、镇人民政府及有关部门反映情况,有关政府机关应调查核实,依法处理。但这种办法的不可预测因素太多,难以成为一种普遍的、有效的间接监督手段,显得鞭长莫及。二是村民民主监督的对象是村委会成员,而村委会成员往往又是民主监督的组织者和领导者,这样民主监督的效果往往与村委会成员的素质高低有直接的联系。如果村委会成员从谏如流,廉洁奉公,他们会自觉地将自己置于广大村民的监督之下,民主监督的渠道就会畅通。如果村委会成员私欲严重,个人专断,那么他们就会相互包庇,阻塞言路,甚至压制民主。

    监督主体的民主监督意识还不够强。监督意识是充分实现民主监督的主观条件。监督意识来自于追求物质利益的动机;来自于追求公平的正义感;来自于科学的价值观;来自于追求真理的意志力。但是在今天相当广泛的农村,由于合作经济、村级经济不发达,使得一些村民民主监督的动力不足;隐忍苟全的传统政治心理,使一些公民不敢主持公道;小农经济的价值观,使一些村民缺乏辨别是非的能力;封闭保守的视界和较低的文化素养,使一些村民缺乏实事求是的科学态度。所有这些都会影响村民实行民主监督的主动性、积极性、再加上影响民主监督阻力的存在,更使民主监督的推行困难重重。

    由于民主监督在村民自治的四个民主机制中,是过程最长、组织行为最复杂的环节,再加上上述存在的问题,因而民主监督又是村民自治中比较薄弱的一个环节。在村民自治建设搞得不太好的地方,之所以存在比较尖锐的社会矛盾,就比较集中体现在民主监督的不充分。即使在村民自治搞得比较好的地方,也存在民主监督成果不巩固,不规范,不稳定的状况。要使《村民委员会组织法》赋予村民的各项自治权力得到比较充分的行使,更加深入地推进基层民主建设,就必须高度重视民主监督问题的研究和解决。从社会主义初级阶段的实际出发,要比较好地解决好这一问题还需要一个相当长期的过程。加强村民自治中的民主监督,首先依赖于农村经济的发展。只有中国广大的农村经济发展起来了,特别是村级经济、合作经济、乡镇企业发展起来了,才会打破小农经济孤立、封闭的生产格局,形成紧密的社会联系。如果在此基础上形成了城市化、社会化、工业化、信息化的发展规模,心将形成强大的民主监督利益导向机制,促进管理的科学化。其次,还依整于广大村民的思想文化素质的提高。列宁早就说过:“文盲是站在政治之外的”,要使广大村民增强民主监督意识,并正确地运用自治的权利,需要不断提高广大村民的整体思想文化素质。而我国现在文盲半文盲占农民相当比重的现实,说明要想尽快解决好民主监督的问题是不现实的。总之,思考加强村民自治中的民主监督问题,必须从中国的现实出发,立足于在以经济建设为中心的大局下逐步解决。不

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