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公共政策制定过程视角下的公民参与形式及其选择

减小字体 增大字体 作者:王建容 王建军 刘金程  来源:本站整理  发布时间:2010-9-29 9:02:44


[摘要]目前公共政策制定中的公民参与形式主要有公民调查、公民会议、公民听证会、 专家咨询、关键公众接触、由公民发起的接触、民主恳谈会、公民旁听共八种。以这几种 形式为范围,可以对公共政策制定的每个环节的公民参与形式进行选择和探讨。实践中,需 要不断地完善现有公民参与形式以及不断创造新的参与形式,提高公共政策制定中公民参与 的有效性.
    [关键词]公民参与;公民参与形式;公共政策;公民调查;公民会议;听证会 

    一、问题的提出 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定 的,为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方 案,其实质是公共权力机关为着一定目的而进行的社会资 源配置和社会价值的分配。公民参与是公民进入公共领域 生活、参与治理、影响那些关系他们生活质量的公共政策 的基本途径。伴随执政为民、服务行政、多元治理等理念 的形成,公民参与呼声增强、参与能力日渐提高,以及公 民参与条件逐渐成熟等一系列的变化,公民参与公共政策 制定不仅重要,而且可行。因此,研究公民如何更有效地 参与公共政策的制定,就成为一项时代课题。公民的有效 参与受诸多因素影响,而公民参与形式无疑是其中非常重 要的因素之一。公民参与形式的设计和选择直接关系到参 与结果及有效性,进而影响到公民参与的积极性和对政府 的信任程度。目前学界对公共政策制定中公民参与形式的 专门论述极少,一般只是在分析公共政策制定中公民参与 存在的问题时有所提及。因此,文章拟在明确公民参与及 公民参与形式的内涵基础上,梳理、总结出实践中主要采 用的公民参与形式,并逐一介绍,最后结合不同公民参与 形式的特点,遵循公共政策制定的逻辑过程对公民参与形 式进行选择,以期能为公共政策制定过程中的公民参与实 践提供些许参考.
    二、公民参与及公民参与形式的概念阐释 通过梳理公共政策中公民参与研究的相关文献,看出 目前学界对公民参与概念的名称及其内涵存在歧义。笔者 通过《中国期刊全文数据库》进行检索的结果如表1.

      表1在一定程度上反映了目前学界存在“公民参与”、“公共参与”、“公众参与”多种叫法,相当部分文献把公民参与等同于公众参与、公共参与,且三者交互使用。公 民、公共、公众的词义有些接近,但三者有区别。《现代汉 语辞海》对这三个词的解释为:“公共,形属于全社会 的;公众共同遵守或使用的;公众,名指社会上大多数 人;大众;公民,名具有一国国籍,享有宪法和法律规定 的权利并履行其义务的人”。〔1〕显然,这里的公共是一个形 容词,而公众更多的是从社会层面讲的多数,公民则明确 指出其身份。因此,笔者认为,公民参与这一叫法比公共 参与和公众参与更为恰当。目前对公民参与中“公民”的 界定主要有三种观点:一是包括所有的公民;二是指不担 任国家公职的普通公民;三是既包括不担任公职的普通公 民,也包括以非公职身份实施参与活动的国家机关工作人 员。〔2〕笔者倾向于第三种观点,因此本文认为,公共政策制 定中的公民参与,是指公民以非国家机关工作人员身份通 过一定方式去影响公共政策制定过程的行为,参与主体既 包括没有担任公职的普通公民,也包括不以公职身份参与 的国家机关工作人员.
    同样,对公共政策制定中的公民参与形式的叫法也存 在多义,如,参与渠道、参与路径、参与形式、参与途径 等。从词源看,尽管这几个词的意义相近,但还是存在细 微差别。《现代汉语大词典》对这几个词的解释是:“途 径,指路径,多用于比喻”〔3〕;“路径,道路,比喻达到某 种目标的途径或办事的门路”〔4〕;“渠道,指人工开挖或填 筑的水道,比喻门路、途径”〔5〕;“形式,指对内容而言, 指事物的组织结构和表现方式”〔6〕。 《现代汉语辞海》认 为,形式是指事物的外形以及表现内容的方式方法。由此 看,途径、路径和渠道多针对目标的实现而言,它们词义 相近,可以交互使用,而形式侧重表现、体现内容所采取 的组织、方式和方法。因此,笔者认为公民参与形式的叫 法更为恰当,本文公共政策制定中的公民参与形式是指公 民借以进入政策制定过程,与政府进行交流、沟通或互动, 以此影响或决定政策制定的具体组织方式和方法.www.QiQi8.CN   778论文在线
    三、当前公共政策制定中几种主要的公民参与形式 通过对公共政策中公民参与的文献及实践的梳理、分 析,得出目前公共政策制定中的公民参与形式主要有公民 调查、公民会议、公民听证会、专家咨询、关键公众接触、 由公民发起的接触、民主恳谈会、公民旁听共八种.
    (一)公民调查 公民调查又称民意调查,指公共管理者通过较大规模 的问卷调查或访谈,向公民了解他们对公共服务质量或有 关政策议题的看法与态度。其特点表现为,调查是由公共 管理者发起,接受调查的公民范围广,能够获取较为全面 的信息。但由于政府与公民间的沟通存在单向性和单次性, 双方缺乏充分的思想动态交流,从而难以得到有深度的、 持久的信息,〔7〕而且,公民调查结果的有效性在很大程度上 有赖于样本规模的适当性和调查方法的科学性。因此,采 用公民调查要注意几个方面: (1)调查事项与多数公民有 关,或者与调查事项相关的公民构成复杂; (2)调查的问 题或事项明确界定,但公民对之所持意见或态度不明确; (3)管理者主要想获取比较全面的信息,但又不愿意与公 民分享决策权; (4)管理者最好与专业人士以合作的方式 进行定期调查,如加拿大有600多所民意调查公司,每季 度将民意提供给有关部门; (5)要有效利用现代信息技术, 尤其是网络技术。这里的公民调查要与当前正在逐渐浮现 的公民自发的调查区分开来。公民自发的调查是指一些公 民出于公共利益目的或者出于对事实真相和公平正义的追 求,以个人身份自发调查相关社会事件,然后通过网络等 自发性媒体发表调查成果,以影响社会舆论或改变事实结 果。①公民自发的调查彰显公民意识的觉醒,公共管理者 对此要积极应对和正确回应,围堵和封杀只能让公共管理 部门在处理事件时陷于被动,最终带来形象和公信力的 损失.
    (二)公民会议 公民会议指公共管理者或公民组织通过召开社区开放 性的会议,邀请公民参与政策制定过程,让一般公民能够 在具备充分信息的情况下对议题进行广泛与理性的辩论, 以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、 提出政策建议等目标的参与方法。〔8〕其特点表现为开放性 强,向所有居民开放,公民容易进入。但是,如果公民会 议组织不当就会存在一些缺陷:一是如果会议规模大、时 间有限,公民的真实意见难以表达,公民与政府间沟通和 对话的深度将受到限制;二是存在代表性缺失的风险,包 括会议成员构成的代表性缺失或会议成员意见的代表性缺 失;三是会议难以对政策形成产生实质性的影响力。所以, 公民会议需要精心组织,要在会议召开之前做好充分准备, 如预先告知公民会议讨论的主要内容和程序,了解公民对 会议议题的意见分歧等;选择合适的时间、地点召开会议, 配备训练有素的会议主持人,保证会议成员构成的代表性 和成员意见的代表性。公民会议要审慎使用,如果管理者 愿意与公民分享决策权,充分重视公民的意见,宜采用公 民会议;如果管理者只是为了发布信息,而不是征求可能 影响决策的意见,那么不宜采用公民会议.www.QiQi8.CN   778论文在线
    (三)公民听证会 公民听证会指当公共管理者制定直接涉及公众或公民 切身利益的公共政策时,组织会议听取利害关系人、社会 各方的意见,通过对话或协商来平衡各方利益,达成一致 与合作,以保证政策的合法合理,实现良好治理。公共政 策制定中听证制度的建立,有助于满足公民的知情权、诉 求权,有助于规范公共政策制定的程序、促进公共政策制 定的公开透明、提高公共政策的质量,有助于促进社会各方 在公共决策阶段相互沟通、增进了解,有利于减少政策执 行过程中的阻力以及因利益沟通机制不畅所导致的政策

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