当前位置:首页法律论文法学理论 → 文章内容

公益诉讼源流考:基于现状的展望

减小字体 增大字体 作者:陇西县人民检察院课题组  来源:本站整理  发布时间:2019-11-5 14:00:56


陇西县人民检察院课题组

摘 要:本文以最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的显著成效,进一步提出完善和发展检察官参与公益诉讼①的发展路径。全文通过深入挖掘公益诉讼缘起的历史原因和社会背景,论证公益诉讼得以产生和发展的思想基础,从公益诉讼的诉前程序和诉讼程序来剖析检察官参与公益诉讼取得的社会效果之途径和手法;透过思想基础和程序论证,透视检察官参与行政公益诉讼的优势和发展路径。

关键词:公益;检察机关;公益诉讼

一、公益诉讼的缘起

(一)“公地悲剧”下公共利益代表主体缺位的需要

《公地的悲剧》即“当个人按照自己的方式处置公共资源时,真正的公地悲剧才会发生”,这是英国学者哈丁1968年提出的一种“公地悲剧”的理论模型。文中的“公地悲剧”或曰“共有资源的灾难”并不是仅停留在字面理解层面上的涵义说明,也不是对这种现象的准确定义,而是对一种现象的简称,或者更准确地说是一种比喻、一种象征。在文中设定的场景中:被允许共同在一块公共②草场放牧的一群牧民,假设这批牧民是聪明并理性的,那么他们也就理所当然地希望自己的利益最大化,也会寻求一种可以利用共有草场来增加自己收入的办法,这时每个牧民多养一只羊来增加自己的收入就是理性牧民的不二选择,不过随之而来的就是草场的负担加重。在权衡可能增加自己的利益并相应加重草场的负担之后,牧民决定忽略草场的再生能力而增加自己的羊的数量,也相应地增加了自己的收入。同时在利益的驱逐下,其他牧民也积极效仿以此增加自己的收入。于是,短期内牧民的收入增加,可因过度放牧导致草场持续退化,直至谁也无法养羊,最终导致所有牧民集体破产,悲剧随之而生。

正如十九世纪二十年代初,美国现实主义法学家卡尔·卢埃林所说“法律最大的确定是不确定”。与众所周知的个人利益不同,公共利益的涵义界定至今没有形成共识,“公”是与“私”相对而生的概念,其特别之处在于不确定。“公地悲剧”的根源在于缺乏明确的界限,在共有的草地上并不明确区分“你的”、“我的”和“他的”,于是每个牧民都首先考虑的是增加自己的收入,而非草场的再生能力和承载数量。一般情况下,我们以利益归属来确定利益代表,私益主要是利益代表主体与归属主体重合才不难确定其代表主体。而“公地”的“悲剧”主要是利益代表主体与归属主体分离,虽然人民或社会是公共利益的实质归属者也是最终享有者,但是泛化的人民或社会并不是某一个确定的实体,更是不确定的归属主体,很难在公共利益受到侵害时和个人利益受到侵害时一样,实现保护公益的目的。这样由于公共利益相对于个人利益而言容易受到侵害,而公共利益归属主体的非确定性又加剧了公共利益受到侵害时没有明确主体主张权益并进行救济的窘境。于是,保护公共利益的必要前提是为其确定明确的利益代表者,也就是当其受到侵害时由谁来主张权利并启动救济程序。于是“公地悲剧”下因缺乏约束条件、利益保护主体缺位以及公共利益易受侵害的现实情况则需要确定一个公共利益代表主体来专门维护公共利益,为公共利益提供保护屏障。简言之,“公地”上利益代表主体缺位致使利益保护主体难以确定的现实状况催生了公益诉讼,是公益诉讼产生的现实依据。

(二)公益不同于私益的特殊性要求

德国著名的社会学家、哲学家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中曾说“要想提炼一个具有特殊历史意义的概念,就必须把它在一个十分复杂的社会现实当中所具有的一系列典型特征描述清楚”③。即我们要想为公共利益确定一个看似合理的、具有说服力的、权威的和公正的代表主体,既能达到有效保护公共利益的目的又不会因此带来直接将公共利益私有化的后果,就必须准确了解公共利益在这十分复杂的社会当中所具有的一系列典型特性。

1.公共利益涉及范围广泛

公共利益涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、众多消费者合法权益、传统文化遗产以及公共交通、卫生、教育等开放的、能够为多数人共享的领域和范围,事关公民生活的方方面面,这种群体性、分散性和同类性的社会公共利益在受到侵害时影响范围广泛、波及人数众多,而且其利益归属主体也是以上范围内任何可能领域内的不特定的多数人,很难找到确定的利益代表者来提起诉讼予以救济。

2.公共利益是社会存在和发展的前提

公益诉讼的宗旨是保护国家和社会公共利益,而公共利益则是将社会和群体相连接的一个桥梁或纽带。作为社会存在和发展前提的公共利益,在社会效果的导向方面主要趋于或者直接指向于正向和有益,主要以维护社会公序良俗、公平正义和推动社会文明和进步为主要目的。类似于人类最需要的温暖生活之必须的空间、土壤、氧气和水,以及舒适生存所必须之尊严、正义、自由、安全、发展和方便一样,都是人代际相传、良善生活所必须。

3.公共利益界定过程复杂

公共利益的界定是一个纷繁复杂的过程,和作为其救济手段的公益诉讼一样,是依据客观情况的变化来客观界定、合理规划,因此它即具有一定的动态变化性,又相对于具体的、个别的个人利益而言具有相对的稳定性。“公益之为公共利益,是一个超越具体的、个别的个人之利益,凡任何多数(并非全部)人均有可能以该事物之存续,主观上认定对其生活有利而享受之,即为人类最需要之公益。”④也就是说公共利益是开放的、共享的,没有时间和空间限制,公共利益所带来的利好由不特定多数主体共同享有。同时,公共利益的利益主体的不特定性、泛化、普遍性,且不特定的利益归属主体非营利性的特征也十分明显。

鉴于在实践中公共利益所涉范围广泛,利益归属主体不确定性以及开放共享、非营利的特性,同时具有正确的导向作用和有益的社会效果,是社會存在和发展必不可少的前提。在准确、恰当理解公益不同于私益的特殊性的基础上,探索建立和完善相对应的公益诉讼制度对公共利益保护具有重要作用。

(三)公益诉讼试点工作取得的显著成绩

虽然在《环境保护法》《消费者权益保护法》和《民事诉讼法》等法律法规中都不同程度地规定了公共利益受到侵害时,法人和社会组织可以提起公益诉讼,但是因我国社会组织自身规模不够、专业欠精而局限众多,加之单靠市民社会内部成员自主交涉或通过社会组织提起公益诉讼的方式一时间难以解决公共利益受到侵害的深层次的、根本性难题。行政机关同时作为公共利益的所有者与管理者,这种既是参与者又是裁判者的身份束缚了行政机关客观、公正、充分地行使保护公共利益的能动性。这样一来,检察公益诉讼制度的建立就成了一种不断试对、试错,不断试验和论证之后的最优化选择。

正所谓“实践是检验真理的唯一标准”,而任何一项理论都需要经过大量的调研、论证和准备,没有丰硕的理论准备作为基石而匆忙建立起来的一项制度,将要承担空中楼阁般脱离实际的后果,难以经其良性运转并发挥对社会的预设功能和作用。追本溯源,任何一项具有根本指导意义和导航作用的理论都来自于反复的实践、甚至是深刻的教训。在试点工作中,除遵循原有《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的理论基础和相关规定之外,就检察机关以公益诉讼人身份参与公益诉讼以保护公共利益来说,无非都是摸着石头过河,不光是博观之中约取的精华,也是厚积之后薄发的一支利剑,是一种小心而又大胆的探索和尝试。

检察机关提起公益诉讼的可行性和优越性,也是在全国开展检察工作的可复制、可推广的经验。犹如“实践基础上的创新可以推动理论的创新⑤”事实证明检察机关从试点工作开展以来,给人民群众交出了一份满意的答卷,也用实际行动证明检察机关作为公共利益的代表

[1] [2] [3] [4] [5]  下一页